高扬自主创新旗帜
全力打造人口计生综合改革牡丹江模式

牡丹江市人口和计划生育委员会
2006年9月20日

　　《国家中长期科学和技术发展规划纲要》提出：“必须把提高自主创新能力作为国家战略，贯彻到现代化建设的各方面，贯彻到各个产业、行业和地区，大幅度提高国家竞争力。”近些年，牡丹江市人口计生委紧扣时代脉搏，坚持自主创新，逐步形成了适应社会主义市场经济体制的“生育水平低、技术服务优、共管合力强、开放程度高、公众形象好”的计划生育工作模式，为构建和谐牡丹江创造了良好的人口环境。
　　一、迎接时代新挑战
改革是当代中国的主旋律，而创新是各项改革的精髓所在。一如江泽民同志指出的那样：“创新是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”新时期，要实现人口和计划生育工作的与时俱进、重点跨越，具有高度政治敏锐性的人口计生工作者必须在“第一时间”做出抉择。
　　改革创新的紧迫性——现代技术创新理论创始人、美籍奥地利经济学家熊彼德认为：“经济发展的主要原因不是资本和劳动力，而是来自内部自身的创新性。”新时期人口和计划生育工作形势、外部环境及人民群众需求的变化，恰恰赋予了牡丹江计生人自主创新、综合改革的重大历史使命。时代呼唤改革，事业渴望创新，“改则兴，不改则亡；改则功，不改则过”应该成为共识。
　　改革创新的自主性——从2001年初担当国家首批试点，到2002年9月承办全国综合改革座谈会，再到后来做好省内宣传教育、药具供应、流动人口管理与服务现场经验交流会的“东道主”，处处彰显着牡丹江计生人“永远做最好的进取精神、有特色才是最好的创新精神”。事实无数次地证明：搞改革创新，就得打破常规，具有独创性；就得从思想观念到具体行动，都是自主积极、符合实际的“这一个”；就得讲出“自己的”语言，做好“自己的”事情，形成“自己的”模式。被动的、不情愿的改革称不上自主改革，模仿的、非内部的创新算不得自主创新。
　　二、引进现代新理念
　　在牡丹江市赢得全国人口和计划生育综合改革“首发位置”的同时，原始创新、单项改革和有益借鉴积淀了新理念的萌芽土壤，国际观点、时代特征和地方特色构成了新理念的本质内核。表现为：
　　志存高远的改革预期：首先是争取“三个提升（提升优质服务、基层自治、能力建设水平）”，然后是建立“政府主导、官民互动、资源整合、社保支撑”的新型管理体制；最终实现“大融合”，即：人口和计划生育融入社会主义市场经济并最终融入国际人口发展主流之中。
　　系统明晰的“改革路线图”。描述为“1361”，即：以“三个代表”重要思想为统领；稳步与国际人发大会精神对接，快速与市场经济运行方式对接，主动与群众日益增长的需求对接；实施宏观调控、基层自治、综合治理、优质服务、产业开发、队伍建设等六项创新工程；打造独具特色的计划生育牡丹江模式。
积极稳妥的“三步走”战略。确定：2002年以前为适应性改革，2003年至2005年为建设性改革，2005年以后进入开发性改革。实际进程中，市委、市政府仔细审定年度改革重点，将2001-2006这几年，分别安排为综合改革启动年、推进年、深化年、效益年、建设年、开发年，始终保持梯次递进的良好气势，延展了决策向成果转化的时间和空间
　　三、探索工作新机制
　　国内外对组织管理形式变革的趋同观点是：制度创新同样能够使创新者获得追加利益。人口和计划生育综合改革不可变易的核心是体制与机制建设，其首选是制度创新，进而将一些行之有效的制度上升为长效机制加以固化。其间必须克服一些阻碍性因素，诸如时间过程的渐进性、现行法律的限定性以及人们的认同程度、政府的支持力度和参与程度等等。经验告诉我们，只有大胆探索，勇于实践，改革者才能获取制度创新、机制建设的潜在利益。这一点，牡丹江计生人已然成为最大的“赢家”。
　　第一，尊重人权的调控方式得到认可。改革主旨是尊重育龄群众基本生育权，改按计划生育为按政策生育。自2000年7月1日起，牡丹江市先行试点，逐步推开，在省内率先取消了一孩生育证，进而在个别县市、部分乡镇取消了二孩生育证或二孩生育间隔。群众是最值得依赖的。目前，在试点地区没有出现任何社会波动和生育反弹，生育符合政策率一直稳定在98%以上。
　　第二，规范运作的基层自治赢得支持。在由“治民”向“民治”转变的前提下，推出计划生育村民自治“六要素”和示范乡镇8条标准。目前全市已有680个计划生育村民自治村，占总村数的76.48%，3个乡镇整建制转入村民自治。出台《计划生育星级服务村标准》，全市累计创建星级服务村300个，其中一星级238个，二星级61个，三星级一个。遵循“法制化调控、社会化管理、市场化运作”的方向，牡丹江市城区95%以上的社区达到合格标准，有34个社区跨入“计划生育示范社区”行列。
　　第三，符合需求的优质服务效果显著。一方面，宣传教育品牌战略逐步升级。全市集中打造了五个品牌：其一，面对面教育。坚持重心下移、扎根宣传，全市建起了一支拥有6100余人的宣教员队伍。其二，男性生殖保健咨询服务。多次举办男性生殖保健师资培训班，共有1283名男性生殖保健宣传员活跃在基层。乡镇普遍开通男性生殖保健咨询电话，县级技术服务站开设男性生殖保健专科门诊。其三，实施精品战略。运用现代方式，提高计划生育宣传教育档次和品位，诸如宣传制品中的卡通画，遍布城乡的国策街、国策院和国策宣传橱窗，社区创建的楼道文化、干线公路旁的喷绘图板，雨伞、围裙、台历、纸杯等多功能宣传品等，实现了由量到质的转变。其四，推行“KIC计划”。全市多数村建立了文艺演出、新风促进、家教网络、典型宣讲4个群众团体，普遍开展了节日文化、婚丧文化、道德培育、自娱文化活动，现代生育文化深入人心。其五，创建人口与经济社会资源环境和谐发展示范区。制发了《活动实施方案》和《示范区建设标准》，推出宁安市小朱家村和海林市七里地村等样板，实现宣传教育向人与自然和谐发展的成功跃进。
　　另一方面，个性化服务和人文化关怀普及深入。借鉴国际通行做法，设定了计划生育技术服务的未来模型，即：对象衡定、优生保健、科学检诊、人员精干。重点推出四项举措。一是制定《避孕方法知情选择规范》，实行真正意义的知情选择；二是按健康期、孕产期、本期落实措施期和患病期不同人群提供有差别服务；三是利用酶标仪、乳腺诊疗仪、血细胞分析仪、电子阴道镜等先进设备，普遍开展优生监测和妇女常见病防治；四是实行药具供应“一卡制”，做到了“一卡在手、全市通取”。在农村卫生医疗资源匮乏的情况下，计划生育各级技术服务站坚持经常性的生殖保健知识传输，每年平均对47.8万名育龄妇女进行免费健康检诊，检出患病人数约为14.3万人，治愈率达到90.7%以上，并为约5.6万余名男性公民提供诊疗咨询服务，使得一些疾病能够早期发现和治疗，降低了因病致贫、返贫的风险，有效地保护和发展了农村生产力。
　　第四，关注民生的利益导向大受欢迎。政策保障上，对“三结合”工作实行新版重塑，2003年，推出《牡丹江市21世纪计划生育全面小康促进计划》，以“四户（示范户、带动户、帮扶户、救助户）”为载体，三年一个周期，批量调整，滚动发展。2005年底统计，全市共提供致富项目700多个，帮扶资金3665.7万元，惠及6400个计划生育家庭。《全面小康促进计划项目》荣获2004年度牡丹江市科学技术进步二等奖。社会保障上，选择有益于群众、符合计生户特点的险种，宣传动员群众参保。近二年累计：投保人寿10个险种369.5万元、卡折13.8万元；太平洋保险公司12个险种110.6万元，卡折185.9万元。
　　第五，强调责任的综治实践作用突出。市委、市政府坚持管方向、管大事、管机构、管投入，对改革的每一步进程，主要领导和主管领导都亲自督导。机构改革中，市、县、乡计生部门包括技术服务机构保持稳定并适度加强，在乡镇仅设三个中心情况下，计生服务中心保留其中、人员纳入财政开支；全市财政投入逐年增长，2005人均计划生育事业费达到10元；转移支付委托县（市）计生局设专户管理；五年来，市县两级计生委先后有9人提拔到副处级领导岗位；近两年全市直属机关工作考评，市人口计生委均在优秀单位前十名之内。同时在考核办法上力求简明，设定的目标由过去的十几项精简为8项;齐抓共管部门也由过去的31个减至现在的24个，以宣传部牵头的齐抓共教系统、以农委牵头的帮扶救助系统、以公安、建设等部门牵头的流动人口管理与服务系统日益强化，“责任共负、信息共享、资源共用、文化共建”的综合治理工作步入良性循环。
　　四、开发公共新产品
　　“国家创新系统”理论提出：“在一国的经济发展和追赶、跨越中，仅靠自由竞争的市场经济是不够的，需要政府提供一些公共商品，需要从一个长远的、动态的视野出发，寻求资源的最优配置，以推动产业和企业的技术创新。”基于此，牡丹江市人口计生部门注重转变职能、提高效能，自主开发出一系列颇具“知识产权”的“公共产品”。
　　第一，项目推进系列。借鉴国际现代管理经验，选择项目推进方式，链接改革目标任务，制作了《计划生育村民自治》、《计划生育综合治理与评估体系》等10个综合改革项目文本；下发了《关于人口和计划生育综合改革项目推进的若干意见》，突出特色，讲究方法，形成了科学的项目推进机制。
　　第二，能力建设系列。实行“准入制”——2000年全市推开竞聘上岗，至今经过两轮优选，基本完成了历史性更替。目前，全市村级计生委员平均年龄已由改革前的41岁降到36岁，文化程度由改革前小学、初中、高中各占33%、46%、21%变为初中、高中各占33%、64%。严格“淘汰制”——持续开展村级计生委员大比武活动，经过四年多的比武演练，全市1196名村（居）计生委员中，累计命名红旗手256名，单项能手403名，先后有119人转入试用期，56人知难而退，47人淘汰出局。落实“标准制”——提出《计划生育党政干部能力建设整体构想》，确定15种通用能力标准，拓宽继续教育思路，模拟市场体制下的行政职能，鼓励干部在职能转换中增长才干。
　　第三，考核评估系列。匡正目前考核的种种弊端，以中长期和年度工作目标为参照系，移植和创造了一整套现代考核评估办法。对年度主要工作，采取项目评估、行进评估、效果评估等科学手段，避免情绪选票和主观随意，保持公开、公平、公正。对计生优质服务单位创建，借鉴ISO9000国际质量认证，2003年4月推出《优质服务单位认证办法》，设立15项规定指标和8项自选指标，设计认证条件、程序、机构等要件，不照顾面，只看标准，迄今已认证4个县（市）技术服务站和23个乡镇为优质服务单位。对基层基础建设，2004年初，提出以“六化”（宣教精品化、服务优质化、办公规范化、行政法制化、典型群体化、队伍职业化）为内容的《新桥计划》，先后两次组织有各县（市）区人口计生局长参加的“拉练式”检查，随机抽取适当的样本点，采取“量表”的办法公开打分，评定出单项和综合分值予以通报。对县（区）、乡（办事处）、村（居）计生干部考核，按《效能工作法》立项，设立效能揭示板，每季一考，以红、蓝、黄旗区别优劣，年终评出杰出、高效、有效、不佳、失职五个档次，兑现奖罚，确定职级升降。
　　五、落实改革新任务
　　依据国家人口计生委《关于全面深化综合改革建立和完善工作新机制的指导意见》和《黑龙江省全面推进和深化人口和计划生育综合改革实施方案》，下一步，牡丹江市人口和计划生育综合改革工作，将以亲民富民为宗旨，以创新机制为目标，以民主开放为特色，巩固成果，整合经验，切实稳定低生育水平，统筹解决人口问题，为建设社会主义新农村、加快构建和谐社会创造良好的人口环境和人力资本。
　　（一）发挥国家级试点作用，做到“二个坚持”
　　第一，坚持综合改革总体思路不动摇。主要是：一以贯之综合改革“路线图—1361”，把握好思维、机制、载体“三段论”，做到思维理智、开放、现代，机制前卫、科学、完备，载体生动、具像、可操作。正确处理三者关系，以创新思维为先导，以创新机制为核心，以创新载体为保障，切实发挥载体在机制建设上的“增效剂”和“加速器”作用。
　　第二，坚持“十一五”规划主要目标不改变。人口调控目标：到2010年末，全市总人口控制在284。15万人以内；人口出生率控制在12.47‰以内；人口自然增长率控制在3.88‰以下；总和生育率稳定在1.2左右；出生人口性别比控制在106左右；生育符合政策率确保95%以上。优质服务目标：以《KIC计划》为标志的现代生育文化建设成效显著，人口与经济社会资源环境和谐发展示范区形成规模，计生网吧、触摸屏等现代手段广泛应用，现代婚育观念深入人心；计划生育技术服务站装备精良，形成专科特色，完全达到国家《建设标准》；知情选择步入科学轨道，健康检诊成为最具生命力的朝阳产业；按照需求提供个性化服务，育龄群众享有优质生殖保健，区域性生活质量与生命质量明显提高。综合改革目标：人口调控手段更加优化，基层自治达到较高水平，统筹解决人口问题建立长效机制，率先在全国、全省建立人口计生工作新机制。工作质量目标：利用五年左右时间，把牡丹江市人口计生事业建设成为国家级统筹解决人口问题的首善之区，综合改革的前卫集团，优质服务的示范基地，对外开放合作的形象“窗口”。
　　（二）努力保持牡丹江特色，做到“三个提倡”
　　一是提倡引入性的现代评估方法。主要选择动态评估、认证办法和中介评估三种方式。开展行进中的动态评估，真实反映基层工作水平；引入ISO9000认证的质量认证办法，确立较为完善的指标体系；推行模拟中介评估，把握长远发展方向，对客观公正给予制度上的保障。
　　二是提倡鼓舞士气的“三种精神”。包括：永远做最好的争先精神，精髓在进取、求实、创新、乐观；一往无前的“亮剑”精神，灵魂在坚韧的战斗意志，不畏强敌，敢于接招、出招，不怕任何艰难险阻，敢打必胜；聚成合力的团队精神，核心在依靠统一的意志、铁的纪律和荣辱与共的亲和力，争取并维护团队的崇高荣誉。
　　三是提倡效能优良的科学运行机制。积极探索新的工作方式，并将其作为常态固定下来，尽量减少、压缩各项检查和会议，给基层最大限度的自由和提升空间。具体模式：市调控、县主抓、乡指导、村自治。市一级重点制定人口调控战略决策，县区具体指挥战役实施，乡镇和办事处指导基层战术突击，村（居）委进行自我管理。
　　（三）加快新机制建设步伐，突出六项工作
　　第一，稳步推进生育调控方式转变。果断改革，谨慎操作，确保个别县市、部分乡镇取消二孩生育间隔或取消二孩生育证试点不出纰漏。做到：宣传深入，指导到位，程序严密，评估及时。
　　第二，强固村（居）民自治基石。切实发挥人口计生协会组织作用，保证育龄群众在“四个民主”指导下实现高度自治，既体会到归属感和荣誉感，又增加责任感和使命感，使得综合改革防线牢固，“标志性工程”具备标志性资质。
　　第三，持续提升优质服务水平。以技术服务为主的优质服务是人口计生事业的生存条件和存在理由。在宣传教育上，坚持捆绑运作、三级推进，深入开展婚育新风进万家活动，大力推行现代生育文化《KIC计划》，加快人口与经济社会资源环境和谐发展示范区建设，实现“生育文明”与“生态文明”的完美结合。在技术服务上，坚持人性化标准，面向健康和亚健康人群，搞好健康检诊和分类服务；进一步拓宽技术服务范围，在时段上实行终生全程服务，在项目上提供计生“三查”服务、保健咨询服务、优生监测服务等多元服务，与卫生医疗的合理社会分工，实现共生双赢；引入先进的、现代的技术服务手段，创造条件加大对医护人员的培训力度，舍得投入尽快改善服务站装备水平。
　　第四，重组综合治理架构。坚持党政一把手亲自抓负总责；加大协调力度，多些相关部门的理解支持和联合行动；设立窗口，形成例会，优势互补，及时沟通，构建法律、教育、经济、行政各种手段齐抓共管的综合治理格局。强化流动人口计生管理，推广绥芬河市经验，对流动人口给予市民待遇，提供良好服务；利用计生网络，集中清查清理；开发管理软件，存贮并利用信息资源；建立联动制度，部门协同配合。
　　第五，发挥人口计生参与新农村建设的资源优势。充分利用计生网络平台，为新农村建设提供更多更好的服务。具体做到：纳进去——争取领导支持，在新农村建设规划中，增加人口计生工作的权重，体现人口计生工作的需求，发挥计生网络的功能。挤进去——甘当配角，力争列入教育、卫生、文化等投资项目，借势发展。适时提出计生项目，争取上级或本地投资，改善宣传环境和装备水平。融进去——最大限度地发挥网络优势，定向设计活动，在丰富文化、促进文明、小康建设、增进健康诸方面，准确搞好对接。
　　第六，注重基层基础建设。继续深入落实《新桥计划》和《效能工作法》，重点是“统计”，关键在“规范”，制约看“奖罚”；继续认真执行已经出台的能力建设措施，提倡“大比武”活动中邀请村级两委领导观摩，提倡村级计生委员普遍参与，提倡经过实战演练优胜劣汰；强化继续教育和带职培训，通过不间断地知识更新，造就一支高素质的职业化的计生干部队伍。
　　综合改革方兴未艾，新机制建设如火如荼，自主创新潜力无限、前途无限，人口和计划生育事业“明天会更好”。