第九节 工作亮点
一、背景
20世纪90年代后期，我国人口再生产类型实现了历史性转变，人口和计划生育工作进入了稳定低生育水平、提高出生人口素质的新阶段。机遇与挑战并存的严峻形势，决定了推行人口和计划生育综合改革的必要性、重要性和紧迫性。
一是社会变革所迫。社会主义市场经济体制的初步确立和“九五”计划的胜利完成，竖立了中华民族发展史上一个新的里程碑。随着“十五”计划全面启动，我国开始向全面建设小康社会迈进，社会各个领域的改革普及深入，要求人口和计划生育工作与时俱进，以此适应改革开放和经济发展的新形势。
二是群众意愿所需。随着人民群众生活条件的不断改善，思想道德素质和科学文化素质的不断提高，人们更加关心自身生活质量和生命质量，更加需要生殖健康知识，更加重视人的全面发展。加之处于生育旺盛期的育龄群众大部分是在实行计划生育后出生，在改革开放的环境中成长，经历了市场经济大潮的洗礼，其世界观、人生观、价值观与父辈相比，已经发生了比较大的变化，民主意识、法制意识、市场意识、竞争意识、成本意识、危机意识比较强，在生育子女问题上考虑的因素也比较多，表现出更多的选择性和灵活性。这就要求人口计生部门开动脑筋，积极应变，针对新情况，拿出新办法。
三是工作任务所求。中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》公开发表，集中体现了过去20年具有奠基意义的工作成果，指明了今后中国人口与计划生育事业的前进方向。但现阶段实际工作中仍然存在着很多不适应，诸如：管理与服务理念上的差异、国家生育政策与群众生育意愿上的距离、管理体制上的封闭及工作方式上的单一等等。这些不适应，不但与日新月异的新形势不相协调，而且制约甚至阻碍人口计生事业的进步和发展，更影响到处于可持续发展战略“首位”和“关键”地位的国策作用的发挥。计划生育已经到了非改不可的时候。
总之，只有综合改革，才能解决市场经济形势下人口和计划生育工作遇到的新情况、新问题，才能巩固多年来的计划生育成果，才能为当地的现代化建设和可持续发展创造更好的人口环境，才能赢得人自身的完善与发展。
二、沿革
牡丹江市计划生育工作基础较好，早在20世纪80年代就已达到低生育水平，90年代初全面实现了计划生育“三为主”。自1999年起，全市探索开展了取消一孩生育证试点、计划生育统计制度等单项改革，在积累经验的同时，得到了上级的认可。
2001年初，牡丹江市经黑龙江省计生委推荐，被国家确定为计划生育综合改革首批试点（全国16个）。牡丹江市委、市政府站在讲政治、顾全局的高度，把2001年确定为计划生育综合改革启动年，将综合改革纳入国际国内人口发展的大环境中统筹考虑，与本地经济社会改革同步进行。2001年3月13日，市委、市政府第16次党政联席会议通过了《牡丹江市计划生育综合改革实施方案》，同年4月26日，《方案》以市委、市政府两办文件正式下发。在《方案》已获通过但尚未下发期间，市计生委于4月17日至19日，正式召开了全市人口与计划生育综合改革启动会议。不是一味在文字上下功夫，而是动态运作，重在造势，快速启动，形成了牡丹江市人口与计划生育综合改革初始阶段的特点。2001年9月，国家启动综合改革试点刚刚半年，在全国人口和计划生育综合改革试点工作（青岛）座谈会上，我市作了题为《把握方向，科学运作，有序推进人口和计划生育综合改革》的发言，引起国家计生委和与会人员的强烈反响。
2002年是牡丹江市计划生育综合改革推进年。围绕建立适应社会主义市场经济体制要求的“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口与计划生育工作管理机制，我市联系实际，大胆探索，先立后破，破立结合，采取构建、创立、强化、完善、健全、探索等一系列重大举措，焕发了人口和计划生育事业的生机与活力。2002年9月3日至6日，全国人口与计划生育综合改革试点工作座谈会在我市胜利召开，原国务委员兼国务院秘书长王忠禹同志到会并发表了重要讲话。会议重点推出了我市综合改革工作中市、县、乡、村及个人的系列经验，参观考察了穆棱、海林、东宁、宁安4县市所属的13个乡镇9个村的计划生育工作现场。国家计生委张维庆主任把我市推进综合改革的经验归纳为：“思想认识是先导、建立机制是核心、领导重视是关键、队伍素质是保证、群众路线是根本”等五个方面，并在总结讲话中强调指出：“牡丹江的经验过硬、实在，操作性强，在全国具有普遍的推广和借鉴价值。”
2003年作为全市计划生育综合改革深化年，改革的基本方向不变，关键是“完善、提高、创新、发展”。“完善”，就是针对存在的问题抓好整改，对症下药，缺啥补啥。 “提高”，就是扩大典型群体规模，增加典型含金量。“创新”，就是打破常规，突破制约，创新机制，突出特色。“发展”，就是着力解决实际工作中存在的困难和问题，稳定队伍，加大投入，保持较强的事业发展后劲。这一年重点推出的《人口和计划生育21世纪全面小康促进计划》、《人口和计划生育优质服务单位认证办法》、《现代生育文化与KIC计划》、《关于开展人口和计划生育系列保险的实施意见》、《计划生育融入社区建设的指导意见》等五大举措初见成效。2003年5 月，黑龙江省药具站在我市召开了全省药具供应体制改革现场会，推广了我市的经验。2003年7 月，省计生委在宁安市小朱家村召开了全省深化宣传教育改革现场会，牡丹江市及宁安市、乡、村的代表作了典型发言。
2004年是全市计划生育综合改革效益年。在市委、市政府的正确领导下，全市人口和计划生育工作坚持以科学发展观为指导，抓基层、打基础，强力推行旨在基础重构、二次升级的《新桥计划》，向综合改革要效益，在优质服务上下功夫，努力实现“宣传教育精品化、技术服务优质化、行政行为法制化、典型示范群体化、队伍建设机制化”，整体工作继续保持全国一流水平。综合改革中期评估得到国家验收组一致好评，国家人口计生委王国强副主任充分肯定了我市综合改革试点工作经验，建设省人口计生委推广我市的经验和做法。
2005年是全市计划生育综合改革建设年。“建设年”重在建设。创新理念建设是前提，运行机制建设是核心，工作载体建设是保障，基层基础建设是重点，干部队伍建设是关键。全市最新推出《效能工作法》，进一步强化人力资源建设，促使系统内每一级、每个岗位、每名计生工作人员都能高效地履行职责。2005年6月，省人口计生委在绥芬河市召开了全省流动人口计划生育管理与服务现场会，推广了绥芬河市政府、人口计生局及街道办事处、社区居民委的经验。同年10月，在全省人口和计划生育新机制建设工作会议上，牡丹江市委、市政府，穆棱市委、市政府，东宁县、宁安市、海林市人口计生局，林口县奎山乡党委、政府及绥芬河市基层计生工作者代表先后介绍了经验。牡丹江市公安局、市农委履行综合治理职责，推进人口计生新机制建设的经验得到书面交流。人口和计划生育综合改革以其独有特色及品牌效应为牡丹江赢得了荣誉。
三、重点
人口和计划生育综合改革不可变易的核心是“新机制建设”。作为全国首批试点，牡丹江市大胆探索，勇于实践，通过一个一个单项突破，集成出牡丹江市人口和计划生育工作的全新理念、全新内涵和全新架构。
第一，构建以尊重人权为导向的生育调控机制。核心是改按计划生育为按政策生育。2000年，我市实行了生育证管理制度改革试点，在牡丹江市区和穆棱市取消了计划生育一孩证。2001年6月1日，在全市范围取消计划生育一孩证，取消乡村两级生育计划，不搞其他任何形式的替代。在生育证管理制度改革进程中，做到统筹兼顾，坚持“四个结合”。即与广泛深入的宣传教育工作相结合，避免了群众对计划生育政策的误解和误传；与计划生育优质服务相结合，加强基层服务机构建设，提高基层计划生育工作人员的服务能力；与完善基层基础工作相结合，建立育龄妇女信息系统和各项服务制度；与完善人口信息管理相结合，明确了公安、民政、卫生等部门提供相关人口信息的职责，建立了纵横双向索取信息制度，加强了监督工作。在此基础上，我们又在省计生委的支持下，于2002年6 月1日，在东宁县进行了取消二孩生育间隔试点；2002年7月1日，在穆棱市的3个镇进行了取消二孩生育证试点；随后，绥芬河市农村被纳入了取消二孩生育证及二孩生育间隔试点范围。目前，在试点地区没有出现社会波动和生育反弹。
第二，强化以职责效率为重点的综合治理机制。市委、市政府坚持管方向、管大事、管机构、管投入，对改革的每一步进程，主要领导和主管领导都亲自督导。机构改革中，市、县、乡计生部门包括技术服务机构保持稳定并适度加强，在乡镇仅设三个中心情况下，计生服务中心保留其中、人员纳入财政开支；全市财政投入逐年增长，2005人均计划生育事业费达到10元；转移支付委托县（市）计生局设专户管理；五年来，市县两级计生委先后有9人提拔到副处级领导岗位；近两年全市直属机关工作考评，市人口计生委均在优秀单位前十名之内。同时在考核办法上力求简明，设定的目标由过去的十几项精简为8项;齐抓共管部门也由过去的31个减至现在的24个，以宣传部牵头的齐抓共教系统、以农委牵头的帮扶救助系统、以公安、建设等部门牵头的流动人口管理与服务系统日益强化，“责任共负、信息共享、资源共用、文化共建”的综合治理工作步入良性循环。流动人口与户籍人口数量大体相当的绥芬河市，认真落实属地管理原则，出台《流动人口计划生育管理方案》，成立了流动人口计划生育管理站，配备了专职工作人员，制发《流动人口计划生育服务证》，自行开发了流动人口计划生育管理软件，实行了便捷、有效的管理和服务，收到明显效果。
第三，健全以满足群众需求为前提的优质服务机制。一方面，实施培育品牌的宣教探索。全市坚持并集中打造了五个品牌：其一，面对面教育。坚持重心下移，按照每个村（居）培训5-10名计划生育宣教员的要求，全市建成了一支拥有6100余人的宣教员队伍。其二，男性生殖保健咨询服务。计生业务部门先后举办6期男性生殖保健师资培训班，参训人员420多人次，共有1283名男性生殖保健宣传员活跃在基层。乡镇普遍开通男性生殖保健咨询电话，县级技术服务站开设男性生殖保健专科门诊，在给男性育龄群众带来福祉的同时，增强了他们参与、支持计划生育的积极性。其三，实施精品战略。运用现代方式，提高计划生育宣传教育档次和品位，诸如宣传制品中的卡通画，遍布城乡的国策街、国策院和国策宣传橱窗，社区创建的楼道文化、干线公路旁的喷绘图板，雨伞、围裙、台历、纸杯等多功能宣传品等，实现了由量到质的转变。其四，推行“KIC计划”。通过普及计划生育科学知识，树立现代生育观念，进而形成健康的社会习俗。经过近两年的普及推进，目前全市多数村建立了文艺演出、新风促进、家教网络、典型宣讲4个群众团体，普遍开展了节日文化、婚丧文化、道德培育、自娱文化活动，现代生育文化深入人心。其五，建设生态和谐试验区。推出宁安市小朱家村和海林市七里地村等样板，实现了计划生育宣传教育向人与自然和谐发展的成功跃进。
另一方面，打造以人为本的服务模型。借鉴国际通行做法，全市设定了计划生育技术服务的未来模型，即：对象衡定、优生保健、科学检诊、人员精干。一是规范知情选择。下发《基本生殖保健试行标准》，制定《避孕方法知情选择服务规范》，按照8项操作流程，由育龄妇女本人签字选择合适的避孕方法。二是实行个性化服务。把已婚育龄妇女划分为健康期、孕产期、本期落实措施期和患病期4种类型，按不同人群提供分类服务，实现技术服务的有效供给。三是拓宽优生监测渠道。穆棱、海林、东宁等五个县市优生试验室先后启动，两年多来，共为3800余人进行了遗传疾病筛查。四是坚持“计卫联手”。城区街道办事处与驻街医院实行松散性联合，有效整合了全市卫生资源；宁安市海浪镇计生技术服务站与镇医院联合建立计划生育健康检诊中心，闯出了计划生育技术服务的新路。五是实施避孕药具供应体制改革。实施避孕药具供应体制改革，市区和县镇配备了多台自动售套机，制发了免费领取避孕药具的“雪城卡”、“商都卡”、“林城卡”等药具服务卡，上面载明避孕节育措施及就医优惠照顾事项，实现了“一卡在手、全市（镇）通取”。
第三，创立以“六要素”和“五有五落实”为特征的村（居）民自治机制。1999年，首先在10个村进行计划生育村民自治试点。2002年4月，制定了计划生育村民自治示范乡镇8条标准和以纳入村规民约、有自治章程、民主决定计生重大事项、村民权利得到有效保护、村务公开和无违反计划生育政策法规生育为主要内容的 “六要素”，统一规范全市计划生育村民自治工作。当年底，全市计划生育村民自治村达586个，占村级总数的65.6%。3个乡镇已经整建制转入村民自治。为了全面提高计划生育村民自治的自我教育、自我管理和自我服务水平，在实现计划生育村民自治的村中，开展了“计划生育星级服务村”创建活动。2001年年初，市政府命名了二星级服务村5个，一星级服务村39个。星级服务村不搞“终身制”，实行动态管理，经2002年年底验收，全市又有30个村跨入星级服务村行列，同时对3个工作退步的星级服务村予以摘牌。截止2005年，全市累计创建星级服务村300个，其中一星级238个，二星级61个，在计划生育融入社区建设工作中,我们遵循“法制化调控、社会化管理、市场化运作”的方向，总结过去“六好六无”合格居委会创建活动经验，制定出计划生育合格社区居委会“五有五落实”标准（有健全的计划生育工作网络，责任落实；有完善的计划生育章程和工作程序，制度落实；有适当的宣传教育场所，工作落实；有单独或联合的生殖保健服务阵地，措施落实；有过硬的社区计划生育协会组织，作用落实），健全社区计生工作网络，不断提高城市计划生育工作水平。2005年底，全市95%以上的社区达到合格标准，有34个社区跨入“计划生育示范社区”行列。
第四，完善以优先优惠政策为主要内容的利益导向机制。为了补偿计划生育家庭做出的贡献，市委、市政府引导市直各部门制定了115项有利于计划生育家庭的优先、优惠、奖励、扶持和救助政策，给育龄群众带来了实实在在的利益。市畜牧局实行了“三优先、三帮扶、一对接”的优惠政策，即技术咨询服务、种畜禽优良品种改良、畜禽防疫治病优先；帮技术、帮信息、帮资金；科技服务对接到户。穆棱市实施的“金牛工程”，优先扶持计生户发展肉牛生产，并为贫困计生户解决信贷资金。2002年，全市共帮扶计生贫困户7544户，投入帮扶贷款和资金4300万元，提供相关致富信息3900余条，涉农部门优惠照顾政策为计生户减免各种费用220万元，当年有2100户基本脱贫。2002年8月，市农委在全省人口和计划生育综合治理工作现场会上作了典型发言。绥芬河市不仅采取多种形式兑现独生子女父母奖励费，而且创造条件，对符合再生育条件而自愿不生育的夫妻（领证后），一次性给予300元的独生子女父母奖励费，调动了广大群众实行计划生育的自觉性。各地大力支持计生协会以项目方式开展工作，全市有631个村级协会利用荒山、土地、水面等稀缺资源兴办种、养、加经济实体，年创收平均在40万元以上，初步具备了带动计生户脱贫致富的能力。按照党的十六大战略部署，自2003年起，大力推行《牡丹江市21世纪计划生育全面小康促进计划》，核心内容是整合涉及农村计划生育家庭的优先优惠经济社会政策，由县（市）区相关部门和驻县（市）区单位对口帮扶，以“四户”为载体，三年一个周期，十路进发，惠及多数，批量调整，滚动发展。2005年底统计，全市共提供致富项目700多个，帮扶资金3665.7万元，惠及6400个计划生育家庭，其中658户带动户发展为示范户，958户帮扶户滚动为带动户，560户救助户提升为示范户。《全面小康促进计划项目》荣获2004年度牡丹江市科学技术进步二等奖。与此同时，我市积极争取“全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度扩大试点”。经过全面调查、认真核查，2005年全市确定首批奖扶对象1753人，并于6月14日举行了全市暨城区部分计划生育家庭奖励扶助金首发式，在社会上引起了极大反响。
第五，探索以“大比武”为载体的能力建设机制。以“效率优先，兼顾公平”为导向，全力提高计划生育队伍素质。一是普遍推行竞聘上岗。1999年3月，首先在海林市进行试点，成功后推广到各县（市）区，现在已经进行了两轮以上。全市所有的村（居）计生委员全部通过规范的竞聘产生。竞聘后，计生委员年龄由过去的平均41岁降至35岁；文化程度由过去的高中以上学历占21%、初中占46%、初中以下占33%，提高到目前的高中以上学历占40%、其他均为初中学历，完成了一次历史性交替。二是认真组织“大比武”活动。全市统一制定了以“八比”（比创新、比知识、比综合、比演讲、比服务、比管理、比敬业、比实绩）为内容的村级计生委员“大比武”考核记实档案，实行累计分制度，年度不足600分的转入半年试用期。 2001年底，全市“大比武”活动共评出红旗手125名，单项能手246名，有119名村级计生委员转入“试用期”。2002年6月，试用期满，有47名被淘汰，占全市计生委员总数的3.2%。随后几年，“大比武”活动又有持续发展。各县（市）区在注意平时考核的同时，至少安排一次县级、两次乡镇级集中比武。其中宁安市把比武范围扩大到县局和乡镇“四大员”（宣传员、技术员、统计员、助理员），东宁县延伸到技术人员，林口、西安区扩展到中心户长，爱民区组织驻区单位计生专干参加比武等，都是对“比武”活动的完善和发展。2005年底，全市共涌现红旗手211人、单项能手452人、合格626人，有61人因累积分不够转入试用期。学有所长自然有用武之地。在村（居）委换届中，全市有192名计生委员走上村（居）委领导岗位[其中担任村（居）支书41名，担任村（居）委会主任16人，担任村（居）委副职135人]。在全市社区居委会公开招聘劳动保障员时，应聘上岗者中，有80%的人员是经历过“大比武”锻炼的基层计生工作者。“大比武”作为竞聘上岗的延伸和用人制度改革的深化，普遍提高了计生队伍的综合素质，为综合改革提供了有力的保证。三是提出计划生育党政事业干部能力建设整体构想。确定15种通用能力标准，划分杰出、高效、有效、不佳、失职5个档次，组建评审团，设计绩效评估流程图，有章法、讲科学地强化人力资源建设。四是推行《效能工作法》。根据县、乡、村工作职责的不同，确定了提高工作效能的八条标准，采取“重心向下、直线领导、考评公开”等得力方式，增强三级计生干部的危机感和责任感，保证了主要工作目标在基层的落实。
四、特色
（一）理念新。主要指：志存高远的改革预期——首先是争取“三个提升（提升优质服务、基层自治、能力建设水平）”，然后是建立“政府主导、官民互动、资源整合、社保支撑”的新型管理体制；最终实现“大融合”，即：人口和计划生育融入社会主义市场经济并最终融入国际人口发展主流之中。积极稳妥的“三步走”战略——确定2002年以前为适应性改革，2003年至2005年为建设性改革，2005年以后进入开发性改革。系统明晰的“改革路线图”——描述为“1361”，即：以“三个代表”重要思想为统领；稳步与国际人发大会精神对接，快速与市场经济运行方式对接，主动与群众日益增长的需求对接；实施宏观调控、基层自治、综合治理、优质服务、产业开发、队伍建设等六项创新工程；打造独具特色并且适应社会主义市场经济体制的“生育水平低、技术服务优、共管合力强、开放程度高、公众形象好”的计划生育牡丹江模式。
（二）方式新。表现在：项目运作——改革之初，我们借鉴国际现代管理经验，选择项目推进方式，链接改革目标任务，制作了《计划生育村民自治》、《计划生育综合治理》等10个综合改革项目文本；下发了《关于人口和计划生育综合改革项目推进的若干意见》，慎重初战，步步为营。动态评估——确立完善的指标体系，选择决策评估、行进评估、模拟中介评估等现代评估模式，客观公正地评价基层工作，避免了主观随意性的诸多弊端。几年来，全市共组织大型评估活动10次，先后抽取县、乡、村样本点480个，入户12500余户，填写调查问卷16000多份。单位认证——参照国际ISO9000质量认证的成功做法，2003年初推出《牡丹江市优质服务单位认证办法》，设立了15项规定指标和8项自选指标以及严密的认证程序，2005年底，全市共认证4个县（市）技术服务站和23个乡镇为优质服务单位。
（三）载体新。具体是：落实上级部署有绩效——以相关“主题活动”为切入点，及时把综合改革的任务、目标及政策措施体现出来、贯彻下去，其中部分项目已经达到省级以上先进水平。2001年，牡丹江市荣获全国婚育新风进万家活动十佳红旗单位称号；2005年底，所属六县市有5 个进入国家或省级优质服务先进县行列（2个国家级3个省级）。借鉴外地经验有发展——近几年，市计生委主要领导先后到美国、日本考察计划生育工作，三次率队参观学习了中国中东部、西部、中南部21个市县的综合改革经验。广泛的借鉴和有条件的移植，拓宽了视野，积蓄了潜能，使宣教精品工程、人口文化大院等外地“名牌”在牡丹江落地生根、效应可观。突出地方特色有创新——为加快新机制建设进程，我们立足本地培植亮点，完善措施打造品牌，目前，旨在提升计划生育村民自治水平的“星级村创建”、加快现代生育文化建设进程的“KIC计划”、吸引男性参与、支持计划生育的“男性生殖保健咨询服务”等活动载体，都已成为加快新机制建设进程的“助推器”。
五、成效
人口和计划生育综合改革的深入开展，保证了育龄群众享有基本人权，增进了社会和谐，其强大的牵动力和改造力影响巨大、有目共睹。五年间，全市生育符合政策率一直在97.86%以上，高于全省平均水平3个百分点；全市人口出生率、自然增长率平均为7.2‰和3.6‰，分别低于全国平均水平5.4个和2.6个千分点；全市计划外多孩率一直控制在0.26%以下，综合节育率平均在89.18%以上，总和生育率稳定在1.2左右；特别是在全国出生人口性别比持续超高的情况下，全市出生人口性别比始终维持在107左右的正常值；群众对计划生育工作满意率达到95%以上。良好的人口环境促进了经济社会的发展，2005年地区生产总值实现302.8亿元，全口径财政收入达到27.5亿元，城市居民人均可支配收入和农村人均纯收入分别为7334元和4085元，全市初步形成协调发展和可持续发展格局。
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